Diego Mansilla
INFOMORENO

Diego Mansilla sintetiza su investigación sobre la privatización y la desregulación del petróleo en Argentina. Dicha investigación fue realizada en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. El autor continúa dicha investigación ampliándola al proceso desregulatorio y privatizador del gas natural argentino.

Al analizar la evolución del sector petrolero desde 1976, debemos tener en cuenta la política económica del país. Los cambios sufridos en el sector petrolero no son más que un reflejo de los que modificaron la estructura económica en general y el sector industrial en particular desde la implementación del cambio de modelo de acumulación en 1976 y su consolidación en los noventa. Se observa que, además, las transformaciones estructurales del sector petrolero reafirman y fortalecen las de la estructura nacional. Tanto la Desindustrialización, la Pérdida de Valor Agregado, la Primarización del Comercio Exterior, la Pérdida de Integración Nacional, como la Extranjerización que se observan en el ámbito general, marcaron la evolución del sector de los hidrocarburos desde 1976, profundizándose en los años noventa.

El petróleo pasó de ser un insumo de la industria luego de su elaboración en las refinerías nacionales, a ser un bien exportable sin elaboración previa, una commodity, con lo que se perdieron eslabones productivos con el sector industrial tanto 'aguas arriba' como 'aguas abajo'. Las menores ventas internas son más que compensadas por el aumento de las exportaciones de petróleo crudo que crecieron muchas veces más que el resto de las exportaciones, generando que hoy sea uno de los productos más vendidos al exterior. Esto genera un verdadero reposicionamiento del petróleo dentro del entramado productivo, de insumo a producto exportable.

El gran cambio cualitativo fue la llamada desregulación

A esto debemos sumarle el agravante de que la extranjerización del sector es casi total (mucho más en la industria en general). Recordemos que la erróneamente llamada 'producción de hidrocarburos' no es más que la extracción y destrucción de un recurso natural no renovable; por lo que si lo obtenido por la venta del petróleo no se utiliza para aumentar el stock de capital nacional, Argentina está perdiendo ese capital 'natural'. La extranjerización implica que los grandes beneficios obtenidos por la actividad extractiva (la renta del petróleo) son apropiados en el exterior.

El gran cambio cualitativo del sector petrolero en cuanto a su funcionamiento y estructura fue la llamada desregulación llevada a cabo principalmente mediante una serie de Decretos (N° 1055, N° 1212 y N° 1589) en los últimos meses de 1989, apenas llegado Carlos Menem al gobierno. La desregulación tuvo dos grandes objetivos: el retiro del Estado del mercado del petróleo negando tanto su papel regulador como la posible intervención directa, dejando actuar libremente las 'fuerzas del mercado'. Conjuntamente se dejó de lado toda la importancia estratégica del recurso, considerando sólo su valor actual económico.

De tal manera, después de este cambio en la estructura sectorial se ha implementado una estrategia mucho más extractiva que la existente anteriormente. Se privilegió la extracción por sobre la búsqueda de reservas mediante inversiones de riesgo. Sólo se buscó maximizar la rentabilidad económica por medio de una mayor producción actual para su exportación, sin importar el mantenimiento ulterior del recurso. Las reservas no crecieron en la misma proporción que el gran aumento de la extracción (un 73%, lo que significa una tasa anual de 4,12%, mientras que las reservas solo crecieron un 26% a un ritmo anual de 1,81%) produciendo una significativa caída (un 17% a razón de 2,39% anual) en el 'horizonte de reservas'.

Se relegaron las inversiones de riesgo en exploración de nuevas yacimientos con relación a las inversiones en extracción de las reservas ya conocidas. Mientras que desde 1989 se duplicaron los pozos de explotación, los de exploración cayeron significativamente. Además, el país sufrió la gran estafa de la consultora Gaffney, Clines & Asociados que en 1990 recalculó las reservas de YPF, estimando una caída en sus reservas del 27%, con el objeto de disminuir el precio final de venta de los yacimientos. En cuanto los yacimientos pasaron al sector privado, sin control estatal, las reservas se recuperaron sin que existan inversiones de exploración que las justifiquen.

No se puede dudar de que efectivamente se ha implementado una estrategia de agotamiento más 'depredadora'. La mayor extracción se realiza a costa de un menor consumo futuro del recurso no renovable. El ritmo de producción petrolera desde la desregulación del sector demuestra la falta de preocupación de las empresas por el problema del agotamiento y del 'uso racional' del recurso. El Estado, mediante su política energética desreguladora, permitió que las empresas privadas decidieran tanto el nivel de producción como de reservas sin mediar ningún tipo de control. No existió la voluntad por parte del Estado de regular las existencias del petróleo, dejando el 'horizonte de reservas' en control total de las empresas privadas concesionarias de las reservas (y no dueñas, ya que los yacimientos pertenecen a las provincias y a todos los argentinos). No se buscó resguardar el problema del agotamiento del patrimonio petrolero nacional. La caída de las reservas no significa un gradual agotamiento del recurso, sino que depende exclusivamente de la decisión de las empresas y del Estado de restar toda importancia estratégica al petróleo, tratándolo como una mercancía más.

El modelo energético que vende reservas al exterior

Además, el aumento de la producción que se observa se dirige preponderantemente hacia el exterior. Las exportaciones de petróleo crudo pasaron de estar prohibidas a representar uno de los dos productos más exportables de la Argentina. Esto fue posible ya que la relación entre exportaciones y producción de petróleo se multiplicó 16 veces luego de la desregulación. Contrariamente, las cantidades procesadas son las mismas que en 1980, cuando apenas se había logrado el autoabastecimiento y se necesitaban importaciones de petróleo para sostener la demanda interna. Esto provoca que las proporciones del petróleo producido que se destinan al refinamiento sean cada vez menores, lo que nos habla de un cambio en la estrategia de comercialización del petróleo.

Es claro que el mencionado reposicionamiento dentro del entramado productivo es consecuencia del replanteo del rol del petróleo como factor estratégico y que estos fueron totalmente funcionales a la implementación del modelo de valorización financiera. Las mutaciones dentro la organización del mercado petrolero fueron las que provocaron los cambios en el posicionamiento dentro de la estructura económica. Es decir, el cambio en el rol del petróleo dentro de la economía argentina es producto de su pérdida de sentido estratégico y de la implementación de una estrategia extractiva de agotamiento. Esto explica porque la desregulación permitió la privatización y extranjerización casi total de la producción y las reservas, entregando el control del petróleo a empresas privadas extranjeras.

A estas empresas se les permitió maximizar sus ganancias en el corto plazo, aumentando la producción con destino a la exportación casi indefinidamente sin procesamiento alguno que sumara valor agregado, y relegando las inversiones productivas de riesgo para mantener el recurso natural.

En definitiva, la política económica desde 1976 (y especialmente desde la desregulación de 1989) logró que el petróleo deje de ser un factor estratégico dentro de la economía argentina y tome el papel de una mercancía más; un bien primario como otros, exportable gracias a las ventajas comparativas, permitiéndose una estrategia de agotamiento totalmente extractiva sin una estrategia de conservación a largo plazo. Ya no importó el mantenimiento del recurso natural, sino que se llevó a cabo un ritmo de extracción que limita seriamente las existencias futuras del recurso. Este cambio de posición del petróleo es también un cambio en la concepción del significado del recurso y su importancia estratégica para la nación, al igual que en lo económico, se sustituyó la necesidad de un Estado regulador por el mercado como forma superior de organización.